长期以来，受高强度的国土开发建设、矿产资源开发利用等因素影响，我国生态历史遗留问题多、保护修复任务重，生态保护修复缺乏系统性、整体性，客观上存在各自为战的状况。2016年~2018年，经国务院批复同意，财政部、原国土资源部、原环境保护部（以下简称“三部门”）共同组织实施了3批25个山水林田湖草生态保护修复工程试点（以下简称“山水工程”），受到各级地方政府和广大群众欢迎。各地在试点探索中总结形成了相关技术措施和典型经验，同时也发现一些亟待解决的问题。

  日前，自然资源部办公厅、财政部办公厅、生态环境部办公厅联合印发《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》（以下简称《指南》），系统指导和规范各地“山水工程”实施。自然资源部国土空间生态修复司有关负责人就《指南》的起草背景、指南起草框架思路、内容和要点等进行了解读。

  落实中央部署  回应实践需求

  “党中央对统筹山水林田湖草系统治理早就有部署要求，贯彻落实这些部署要求，需要指导实践的准则。这是我国第一个按照山水林田湖草是一个生命共同体理念系统指导我国生态保护修复实践、带有通则性质的规范，是一项重要的标志性成果。”生态修复司有关负责人顺着时间脉络，回顾了《指南》出台的政策背景。

  习近平总书记多次做出重要指示，强调要“统筹山水林田湖草系统治理”“深入实施山水林田湖草一体化生态保护和修复”。

  党的十八届五中全会提出，要筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护修复工程。党的十九大提出，要统筹山水林田湖草系统治理，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。十九届四中全会提出“健全生态保护和修复制度”“统筹山水林田湖草一体化保护和修复”。2018年政府工作报告要求“加强生态系统保护和修复”。

  2016年~2018年，三部门共同组织实施了25个“山水工程”，加快落实中央关于山水林田湖草生态保护修复的部署要求。

  “这25个工程试点对贯彻落实习近平生态文明思想、践行山水林田湖草是一个生命共同体理念发挥了重要示范效应，但也发现了一些亟待解决的问题，包括生态问题识别与诊断不精准、工程实施针对性和科学性不足、绩效目标不符合实际、部分修复工程投入成本过高，制度机制不够完善等，这些都急需统一规范，以指导具体实践。”该负责人表示。

  “2019年以来，‘山水工程’有关管理制度文件密集出台，尤其是项目储备库制度的建立，迫切需要全面指导和规范下一步‘山水工程’项目的实施。此外，机构改革后，相关部门如何根据新的职能定位，统筹推进山水林田湖草系统治理，切实改变各自为战的工作格局，也迫切需要指导和规范。”该负责人说。

  2017年底，三部门提出，研究制定山水林田湖草生态保护修复工作规程。自然资源部组建后，部生态修复司、国土整治中心等单位紧锣密鼓，编制形成《指南》。

  《指南》包括8方面正文和3方面附录，对“山水工程”实施提出了总体要求，明确了保护修复原则和一般规定，并对“山水工程”实施范围和期限、工程建设内容、技术流程、监测评估和适应性管理、工程管理等，有针对性地提出了具体要求。

  体现系统修复  前沿又接地气

  “山水林田湖草生态保护修复工程，是按照山水田林湖草是生命共同体理念，依据国土空间总体规划以及国土空间生态保护修复等相关专项规划，在一定区域范围内，为提升生态系统自我恢复能力，增强生态系统稳定性，促进自然生态系统质量的整体改善和生态产品供应能力的全面增强，遵循自然生态系统演替规律和内在机理，对受损、退化、服务功能下降的生态系统进行整体保护、系统修复、综合治理的过程和活动。与以往生态保护修复相关工程相比，山水工程具有整体性、系统性和综合性特点。”该负责人解码了“山水工程”与以往生态保护修复相关工程的不同。

  一是在空间方面，统筹考虑自然地理单元的完整性、生态系统的关联性，《指南》明确工程实施范围不仅限于重要生态系统所在的生态空间，还包括与之密切关联的农业和城镇空间，在国土空间开发利用格局和用途管制下分区分类开展生态保护修复，体现整体保护和系统修复思路。二是在要素方面，根据区域自然生态状况，针对突出生态问题，《指南》提出对一定区域内山水林田湖草等各类自然生态要素进行保护和修复，保护修复要素包含多个，达到系统修复的效果。三是在措施方面，《指南》提出，综合科学、法律、政策、经济和公众参与等手段，组合运用保护保育、自然恢复、辅助再生、生态重建修复模式，采取工程、技术、生物等多种措施，提升综合治理的成效。四是在工程建设方面，在特定的国土空间内，按照“以块为主，条线结合”的思路，《指南》提出统筹整合各类生态保护修复工程和项目，形成一体化保护和修复的合力。五是在目标和效益方面，以提升生态效益为主要目标，同时兼顾社会效益和经济效益，实现人与自然和谐共生。《指南》提出，通过工程实施，实现国土空间格局优化，提高社会—经济—自然复合生态系统弹性，全面提升国家和区域生态安全屏障质量、促进生态系统良性循环和永续利用。

  该负责人强调，《指南》明确了生态保护修复要贯彻“坚持人与自然和谐共生基本方略”“山水林田湖草是一个生命共同体”“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”“坚持久久为功”，贯彻落实了习近平生态文明思想，在全文均有具体体现。

  《指南》还参考了世界自然保护联盟（IUCN）的《基于自然的解决方案全球标准》、国际生态修复学会的《生态修复实践国际标准》《澳大利亚生态修复实践国家标准》等相关内容，吸收再野化、近自然、适应性管理等国际生态保护修复先进理念，通过搜集整理国内外生态保护修复典型案例，查阅生态学经典著作和文献，梳理研究国内200多个相关行业的标准，相关成果都被吸收纳入。《指南》提出，各类生态保护修复工程实施要以生物多样性为重要目标，契合了IUCN《生态连通性保护指南》要求，与国际《生物多样性公约》总体目标一致。生物多样性第十五次缔约方大会明年5月将在昆明召开，作为负责任的大国，我们要为实现全球生物多样性目标尽一份力。

  25个“山水工程”无疑是《指南》最接地气的参考。《指南》坚持问题和结果导向，强调科学修复，反对以生态修复的名义破坏生态。在编制中充分总结试点做法，充分吸收多方意见，增强了针对性和可操作性。比如针对个别地方出现的“盆景”工程、高价工程、过度修复等突出问题，提出了以本地适宜的生态系统为优先参照标准，在对生态问题进行识别与诊断的基础上，进行措施评价与优选，实现低成本修复、低成本管护、促进生态系统稳定健康、可持续利用。

  “论证会时，与会专家表示，《指南》充分体现了习近平生态文明思想，既吸收了国内外相关标准和国际先进理念，注重生态风险管理，做出了适应性管理规定，体现了全生命周期管理的系统观，具有前沿性；又结合了中国实际，切实指导具体实践，具有较强系统性、综合性、针对性和可操作性。”该负责人说。

  行政管理明确  技术要求科学

  “将《指南》与国土空间生态修复顶层设计通盘考虑，将其纳入制度标准体系的一体化建设。”该负责人说，《指南》编制，充分考虑了与国土空间生态修复有关规划、项目储备库、项目管理、监测评价、技术标准体系等顶层设计相关工作的衔接，体现了行政逻辑和技术逻辑的统一。该负责人也透露，“山水工程”技术标准体系总体架构为“1+N”。其中，“1”是《指南》，定位为总体技术指导性文件。根据《指南》明确的技术流程和关键环节，后续将围绕“1”逐步推进“N”个技术标准的研究，包括实施方案编制规程、验收规程、效果评价规范、技术导则、适应性管理规范、可行性研究报告编制规程、资金测算规范等。

  《指南》提出，实施“山水工程”要遵循5方面保护修复原则，包括：生态优先、绿色发展，自然恢复为主、人工修复为辅，统筹规划、综合治理，问题导向、科学修复，经济合理、效益综合，并提出要落实国土空间用途管制要求等7方面规定。

  “山水工程”实施范围以生态空间为主，还会涉及密切相关的农业和城镇空间。按照国土空间用途管制的要求，《指南》对不同空间提出了保护修复的具体要求。对生态空间，《指南》分3类分别对自然保护地核心区、生态保护红线内其他区域、一般生态空间提出了要求。对农业空间，《指南》要求维护农田原有生境，保护生物多样性，打造规模相对集中连片的耕地、草地、湿地、林地等生态系统复合格局，利于促进产业生态化和绿色农业发展。对城镇空间，《指南》要求保护现有生态廊道，建设生态基础设施，打通城市内部水系、绿地和城市外围河流、森林、耕地，形成完整的生态网络，这与中央高度关注的城市生态安全风险防治、城市“双修”要求一致。

  “由于‘山水工程’是在较大的空间范围内实施的规模较大的生态保护修复活动，因此需要区分不同层级开展工作，在不同尺度上确定不同的目标任务、解决不同的问题，体现整体性、系统性、关联性和协同性。”该负责人介绍，按照生态学的基本原理，对接国际生态修复标准，结合中国实际，《指南》划分了区域（或流域）、生态系统、场地三个尺度。从技术流程上，《指南》将“山水工程”划分为工程规划、工程设计、工程实施、管理维护四个阶段，规定了现状调查等六方面主要技术环节。同时，《指南》还提出了监测评估和适应性管理的技术要求，并对工程管理的八个环节分别提出了具体要求。

  “行政逻辑和技术逻辑的统一，增强了《指南》的指导性和适用性，使《指南》既适用于中央财政支持的山水林田湖草生态保护修复工程，也适用于地方自行开展的各类生态保护修复工程；定位立足于指导正在实施‘山水工程’试点，更着眼于全面贯彻落实习近平生态文明思想，为全国开展山水林田湖草生态保护修复提供指导，为下一步建立中央重点生态保护修复资金项目储备库、工程实施监管等提供依据，同时为相关决策者、管理者、规划设计者、施工人员等提供技术支撑。”该负责人说。