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国家林业和草原局对“关于加快推进国有林区森林资源资产有偿使用的建议”复文
来源：务林人
时间：2020-12-14 09:36:14
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“关于加快推进国有林区森林资源资产有偿使用的建议”复文
（2020年第7669号）
一、关于“国有森林资源有偿使用有利于激发林区发展潜能，有利于推动国有林区在深化改革中绿色高质量发展”问题
我局赞同您关于国有森林资源有偿使用有利于激发林区发展潜能，有利于推动国有林区在深化改革中绿色高质量发展的观点。长期以来，国有林区森林资源承担为国家提供木材产品和提供生态保障的双重任务，森林资源的经营利用实行严格管控，资源的资产价值没有得到体现，市场资源配置的决定作用难以发挥，经营利用方式单一，这确实在一定程度上制约了林区经济社会发展和产业转型。按照国务院关于国有自然资源有偿使用制度改革的顶层设计精神，在确保森林资源所有权不变的前提下,实行国有森林资源的有偿使用，可以激发国有林区活力，有利于更好地保护发展森林资源，促进林区职工增收。
二、关于《国有森林资源有偿使用制度改革方案》制定进展问题
2017年12月底，我局在广泛调研、多方论证的基础上，形成了《国有森林资源资产有偿使用制度改革实施方案》（以下简称《方案》），并于2018年3月完成了与财政部、发展改革委、原国土资源部等部门的会签发文工作，拟报请国务院发文。因2018年党和国家机构改革职责调整，全民所有自然资源有偿使用职责由新组建的自然资源部承担。经与自然资源部沟通，2019年5月，自然资源部明确仍由我局牵头出台该《方案》。2019年8月，我局与自然资源部就强化国有森林资源资产所有权人管理职责问题，共同赴内蒙古国有林区调研，随后按照中央最新出台的有关自然资源资产产权制度改革相关文件，对《方案》作了进一步修改完善。2019年12月28日，全国人大常委会审议通过的《森林法》修正案第16条规定“国家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法确定给林业经营者使用。林业经营者依法取得的国有林地和林地上的森林、林木的使用权，经批准可以转让、出租、作价出资等，具体办法由国务院制定。”据此，我局又根据《森林法》有关规定对《方案》作了进一步完善。目前，我局已再次将《方案》征求相关部门意见，拟就反馈修改意见沟通一致后，尽快采取部门联合发文的形式下发。
三、关于《国有森林资源有偿使用制度改革方案》主要内容
《国有森林资源资产有偿使用制度改革方案》在内容设置上分为三个部分，共十六条。第一部分提出改革的总体要求，包括指导思想、基本原则和主要目标。第二部分提出改革的具体内容，界定了国有森林资源资产有偿使用的概念，明确允许开展有偿使用的事项、范围和方式，强化所有权人管理职责，健全评估制度，加强有偿使用收入管理，规范林业职工内部使用国有森林资源资产行为，强化有偿使用监管。第三部分提出加强统筹协调和组织实施，包括加强与相关改革的协调、做好统筹规划、加快明晰国有森林资源产权、部署改革试点、推进相关制度建设、妥善处理历史遗留问题、强化组织实施。主要内容有以下几个方面：
（一）国有森林资源资产有偿使用的主体和范围
国有森林资源资产与国家出让的未设定使用权的土地、矿产等其他自然资源资产不同，拟纳入有偿使用的国有森林资源资产已经依法确定了使用权人。国家通过划拨国有森林资源，设立国有林业局、国有林场等，授权其依法占有、使用、收益、处分国有森林资源资产。82号文中已明确“对国有森林经营单位的国有林地使用权，原则上按照划拨用地方式管理”。因此，国有森林资源资产有偿使用的主体应当包括三方：即作为所有权人的国家（或代表、代理其履行所有者职责主体）、作为使用权人的国有林业经营单位、以及拟通过有偿使用方式获得森林资源开发利用权利的单位和个人（有偿使用者）。除国有林业经营单位外，国有农场、铁路、水利、监狱等单位及地方林业主管部门也依法经营管理部分国有森林资源资产。鉴于国有森林资源资产有偿使用尚处于制度初建阶段，为便于管理，有偿使用的范围，目前仅限定为纳入国有林区和国有林场改革范围内的产权清晰的国有林业经营单位管辖的森林资源资产，具体包括兼具社会、经济和环境效益的森林、林木、林地，以及依托森林、林木、林地形成的自然景观等。
（二）国有森林资源资产有偿使用的事项、范围和方式
关于使用事项，国有森林资源有偿使用仅限于利用森林资源和森林景观资源开展森林旅游、森林康养、森林体验和森林科普教育。关于使用方式，为防止造成国有林地资源流失，《方案》按照82号文规定可以通过租赁、特许经营等方式开展有偿使用。关于使用范围，坚持保护优先、合理利用的原则，不得在国家公园等自然保护地的核心区开展有偿使用。在一级国家级公益林区域仅允许利用森林、河湖湿地等景观开展观光、生态体验为主的森林旅游，修筑步道、观景台，不得改变林地用途，不得构筑大型永久性设施。在一级国家级公益林以外的区域开展有偿使用，可建设森林、湿地科普设施、露营区及其他森林体验、康养等所需配套永久性设施，但要严格按照国家批准的相关规划控制建设规模，实行节约和集约用地。关于使用期限，租赁期限按照《合同法》的规定，一般最长不超过20年，期限届满，可以续签合同；特许经营因无具体法律规定可遵循，期限一般最长不超过10年。
（三）国有森林资源资产有偿使用的配套用地政策
中央6号文件按要求积极推进国有林区产业转型，选择条件成熟的地区开展经济转型试点，支持试点地区发展接续替代产业。鼓励在国有林区、国有林场发展森林旅游等绿色低碳产业，增加就业岗位，提高林区职工群众收入。在国有林场（区）开展国有森林资源资产有偿使用，特别是发展森林旅游和康养等，难以回避相关项目的配套用地问题。国有林区和国有林场经营范围内土地多数由国家划拨取得，存在大量的存量建设用地，可以作为发展森林旅游和森林康养的配套设施用地，进行与项目相适应的改扩建或重建。特别是林区林场改革中撤并的偏远林场所，多位于风景优美，景观资源丰富区域，因此，适度利用这些历史形成的存量建设用地，通过改建、扩建成森林生态服务公共设施，可以满足人民群众到林区游憩的需要，提升人民获得感和幸福感。借鉴美国、加拿大的联邦国有林区内土地特许经营政策和建成设施出租发展森林旅游的经验，建议以本方案出台为契机，放宽国有林业经营单位存量建设用地出租政策，对国有林场（区）存量划拨建设用地，经依法批准，允许其自用发展森林生态服务公共设施，为公众提供林区游憩服务等公共设施，或者租赁给市场有偿使用者作为发展森林旅游、森林康养的必要配套基础设施用地。这样，既解决林区经济转型转产困难，也为广大人民群众在林区观光旅游提供必要的服务设施。
（四）强化国有森林资源资产所有权人管理职责
82号文件提出要明确权责、分级行使，合理划分中央和地方政府对全民所有自然资源资产的处置权限。为落实国家作为国有森林资源资产所有权人的权益，必须严格规范有偿使用审批制度。在分级代理国家行使所有权方面，《方案》将国有森林资源资产有偿使用的审批权设置为两级：东北、内蒙古重点国有林区国有森林资源资产有偿使用须经国务院林业主管部门审批，其他国有森林资源资产有偿使用须经省级林业主管部门审批。这两项审批属国有森林资源资产产权变动审批，是依据《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》，经国务院审改办同意保留的其他权力审批事项目录所列审批事项，经我局公告2015年第11号发布。2019年，中共中央组织部、中央编办印发的《关于健全重点国有林区森林资源管理体制有关事项的通知》再次明确，由我局负责重点国有林区森林资源资产产权变动审批职责。
（五）国有森林资源资产有偿使用收益问题
如何在确保国家所有权人收益权的前提下，增加国有林场（区）的收入；如何处理好国有森林资源资产有偿使用中国家、国有林业经营单位、有偿使用者三方的利益关系，建立国有林业经营单位参与有偿使用的激励机制，是国有森林资源资产有偿使用收益制度需要解决的关键问题。《方案》规定，“财政部会同自然资源部、国家林业和草原局等有关部门加快研究制定国有森林资源资产有偿使用收入管理办法”。
四、关于持续推进指导改革试点，为全面推行有偿使用总结经验问题
我局将继续指导内蒙古大兴安岭林区阿尔山林业局探索国有森林资源资产有偿使用制度。《方案》发布后，我局将在重点国有林区，选4到8个国有林业局开展国有森林资源资产有偿使用试点，探索森林及其景观资产评估方法，审批制度和收益管理，为全面建立国有森林资源资产有偿使用制度总结实践经验。
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